基本案情
原告：龙某某。
被告：黔东南州公安局交通警察支队。
原告因2012年吸食毒品被派出所处理。在其不知情的情况下于2015年11月25日被黔东南州公安局交通警察支队注销了机动车驾驶证。2016年4月6日原告驾驶机动车发生交通事故造成行人受伤，在事故处理过程中被交警告知其驾驶证注销属于无证驾驶行为；事故发生之后原告通知保险公司到案发现场进行勘察，经交警部门认定：原告属于无证驾驶。保险公司遂根据其公司规定告知原告其造成的事故损害不属于保险公司的理赔范围，拒绝理赔因原告造成的交通事故赔偿。原告认为自己在驾驶机动车时携带有黔东南州公安局交通警察支队颁发的有效机动车驾驶证属于有效驾驶证，为此，原告向凯里市人民法院提起行政诉讼要求撤销黔东南州公安局交通警察支队注销原告驾驶证的行政行为。
原告认为：黔东南州公安局交通警察支队作为行政机关，注销原告机动车驾驶证时未履行法定程序。首先，黔东南州公安局交通警察支队作出具体行政行为即注销原告机动车驾驶证前未履行法定义务告知原告所享有的法定权利，原告对被告作出具体行政行为前享有的复议、行政诉讼和要求听证权利；其次，根据原告驾驶证注销的信息情况来看，对原告作出注销驾驶证的具体行政行为的是黔东南州公安局交通警察支队车辆管理所，而该单位并无行使行政处罚权的主体资格；再次，黔东南州公安局交通警察支队注销原告驾驶证之前未作出行政处罚决定书；最后，被告作出行政具体行政处罚后未按照法定程序将处罚结果送达给原告。导致原告因机动车驾驶证被注销造成严重的损失。
被告认为： 一、注销原告机动车驾驶证符合法律规定。公安部《机动车驾驶证申领使用规定》（公安部123号令）第十二条“有下列情形之一的，不得申请机动车驾驶证：……（二）三年内由吸食、注射毒品行为或者解除强制隔离戒毒措施未满三年，或者长期服用依耐性精神药品成瘾尚未戒除的”和第六十七条第一款规定“机动车驾驶人具有下列情形之一的，车辆管理所应当注销机动车驾驶证：……（六）被查获有吸食、注射毒品后驾驶机动车行为，正在执行社区戒毒强制隔离戒毒、社区康复措施，或者长期服用依耐性精神药品成瘾尚未戒除的”原告被注销机动车驾驶证是因为其处于正在执行社区戒毒期间被注销。二、注销原告机动车驾驶证符合公安部业务工作规范要求。《行政许可法》、公安部《机动车驾驶证申领使用规定》（公安部第123号令）均没有具体规定注销机动车驾驶证的相关程序，公安部《关于印发<机动车驾驶证业务工作规范>的通知》（公交管[2012]332号）第二十一条规定车辆管理所办理注销机动车驾驶证业务的流程和具体事项为，机动车驾驶人具有《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十七条第一款第四项至第六项情形之一，车辆管理所应当通过信函、手机短信等方式告知机动车驾驶人在三十日内申请注销驾驶证。未按规定申请注销驾驶证的，档案管理岗审核并收存相关证明。符合规定的，录入注销信息。公安部《机动车驾驶证申领使用规定》（公安部第123号令）第六十七条第二款规定，有第一款第四项至第十项情形之一，未收回机动车驾驶证的，应当公告机动车驾驶证作废。公安部《关于印发<机动车驾驶证业务工作规范>的通知》（公交管[2012]332号）第二十二条第二款规定，机动车驾驶证作废公告应当采用在当地报刊登、电视媒体播放、车辆管理所办事大厅张贴、互联网网站公布等形式；公告内容应当包括机动车驾驶人的姓名、档案编号，注销原因和注销时间。在车辆管理所办事大厅和小区运输企业张贴以及互联网公布的公告，信息保留时间不得少于六十日。我所于2015年10月19日，制作《关于办理注销驾驶证的通知》以挂号信方式邮寄告知，原告未在规定期限内前来办理注销手续，其驾驶证公告作废信息被张贴于黔东南州交通警察支队车辆管理所大厅。三、注销原告机动车驾驶证未出具行政处罚决定书，符合法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定。行政处罚的种类有警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、法规规定的其他行政处罚。对原告注销机动车驾驶证不属于行政处罚范畴，因此，注销机动车驾驶证不需要出具行政处罚决定书。综上，我所作出行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法；原告的起诉理由缺乏依据，依法不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，请求法院依法维持我支队作出的行政行为。
代理意见
一、被告注销原告的驾驶证程序不合法。
根据被告出具的公安部《关于印发<机动车驾驶证业务工作规范>的通知》（公交管【2012】332号）证据来看。根据（公交管【2012】332号）文件第二十一条第二款：“机动车驾驶人具有《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十七条第一款第四项至第六项情形之一，车辆管理所应当在通过信函、手机短信等方式告知机动车驾驶人在三十日内申请注销驾驶证。未按照规定申请注销机动车驾驶证的，档案管理岗审核并收存相关证明。符合规定的，录入注销信息。”依照该规定的时间为三十日；被告邮寄原告注销驾驶证的通知是在2015年11月3日，而注销原告驾驶证的时间却是在2015年11月25日，从上述两个时间上来说，原告被注销驾驶证时间在尚未满三十日的情况下提前被注销。明显违反该规定的时间，其在三十日尚未届满的情况下，剥夺了原告应当申诉和其他救济的权利。
在时间尚未届满的情况下注销原告的驾驶证，被告的行为属于程序违法，其违反法律规定的时间在尚未届满的情况下注销原告驾驶证的行为依法应当予以进行纠正。
二、被告注销原告驾驶证适用法律存在错误。
从被告注销原告驾驶证的所使用的法律规定来看。被告依据公安部《机动车驾驶证申领使用规定》（公安部第123号令）第六十七条第一款第六项:“（六）被查获有吸食、注射毒品后驾驶机动车行为，正在执行社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复措施，或者长期服用依赖性精神药品成瘾尚未戒除的；”该规定对于注销原告驾驶证并不能适用；公安部第123号令属于部门规章，其制定依据《中华人民共和国道路交通安全法》，道路交通安全法并未规定注销驾驶证的有关规定。
其次，驾驶证颁发属于行政许可。被告依照公安部《机动车驾驶证申领使用规定》（公安部第123号令）注销原告驾驶证不符合法律规定，同时被告在其答辩状中已经明确的说明公安部第123号令并未有注销驾驶证的程序性规定，既然驾驶证颁发是行政许可，应当适用行政许可法的有关规定程序进行注销。不能以该令作为行政处罚来注销原告的驾驶证，明显适用法律存在错误。
依照《中华人民共和国道路交通安全法》第八十八条的规定，对驾驶人员有违法行为的，应当依照该规定的行政处罚项目进行处罚，被告在有上位法的情况下，直接使用下位法明显违背法律的规定，依法应当予以纠正。在上位法有规定的情况下，依法应当遵循法律的规定，优先适用上位法。
综上，被告注销原告驾驶证系适用法律错误，依法应当予以纠正。
三、如认定被告注销原告驾驶证行为合法，但并未生效。
根据被告出具的证据《关于办理注销驾驶证通知（存根）》以及邮寄记录来看。通知的挂号信在送达时该通知的签收者显示为他人，而并非原告本人。原告在发生2016年4月6日交通事故以前从未收到有关驾驶证被注销的通知，退一步说即使被告注销原告驾驶证行为合法，但因其未能送达该通知给原告，对原告并未生法律效力。
从原告驾驶证被注销通知实际收到被注销驾驶证的实际来看。原告是在2016年4月6日原告驾驶证机动车发生交通事故时，在将其合法持有机动车驾驶证交给现场交警处理事故时，是被现场交警检查时才被告知其驾驶证被注销的时间，也就是说现场交警的告知原告驾驶证被注销的时间实际上才是原告收到驾驶证被注销的时间。退一步说，如因本次事故未发生，原告驾驶证被注销的生效的时间就是一种延迟状态，对原告不能发生任何法律效力。
因此，综上所述如认定被告注销原告驾驶证系合法行为，但因该注销驾驶证通知送达未直接送达给原告，则不能发生任何法律效力。
四、原告吸毒时间已经超过三年。
从原告吸毒的时间来看。原告吸毒的时间是在2012年10月，其驾驶证被注销时间为2015年11月25日；依照公安部《机动车驾驶证申领使用规定》（公安部第123号令）第十二条：“有下列情形之一的，不得申请机动车驾驶证:（二）三年内有吸食、注射毒品行为或者解除强制隔离戒毒措施未满三年，或者长期服用依赖性精神药品成瘾尚未戒除的；”被告注销原告驾驶证是不符合该条款规定的三年内时间规定，被告依据该条款注销原告驾驶证明显不符合该条款的规定，依法应当予以纠正。
综上所述，被告注销原告驾驶证的时间明显违反了法律法规规定，剥夺原告申诉和辩解的权利；同时因被告注销原告驾驶证适用法律明显错误，注销通知并未送达生效以及原告吸毒时间超过了公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》就驾驶证注销的三年时间规定；被告注销原告驾驶证的通知实际生效的时间是在2016年4月6日，原告在发生交通事故以前是合法持有驾驶证。因此，为维护原告的合法权益，请合议庭合议时结合本案的事实、证据、法律规定依法支持原告的诉讼请求。
判决结果
一审法院判决撤销被告黔东南州公安局交通警察支队车辆管理所2015年11月25日作出的注销原告机动车驾驶证的行政行为。
焦点评析
本案双方的焦点问题是被告的注销行为程序是否合法，注销原告机动车驾驶证的行为是否属于行政处罚。
公安部《关于印发<机动车驾驶证业务工作规范>的通知》（公交管【2012】332号）证据来看。根据（公交管【2012】332号）文件第二十一条第二款：“机动车驾驶人具有《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十七条第一款第四项至第六项情形之一，车辆管理所应当在通过信函、手机短信等方式告知机动车驾驶人在三十日内申请注销驾驶证。未按照规定申请注销机动车驾驶证的，档案管理岗审核并收存相关证明。符合规定的，录入注销信息。”本案被告向原告邮寄送达注销通知的时间为2015年11月3日，注销行为是在2015年11月25日，二者时间显然不符合（公交管【2012】332号）规定的三十日时间，在法定期限未满的情况下直接注销程序当然违法。
机动车驾驶证颁发属于行政机关行政行为，注销影响行政相对人的实体权利；被告作为行政机关注销原告驾驶证应当按照行政处罚法之规定履行程序，公安部123号令之规定与《中华人民共和国道路交通安全法》相悖当然不能直接使用公安部123号令进行论处，因此，注销原告机动车驾驶证当然也应当属于行政处罚的范畴。
结语和建议
本案是由于行政机关违反法律法规的程序实施的行政行为，行政机关的行为往往关系到行政相对人的权利实施。在《行政处罚法》有明确规定的情形下，如何实施行政处罚程序做到合法性是保障行政执法的结果合法性、合理性；公法当然具有绝对的威慑力和震撼力，但是也关系到公民权利的行使。
当今行政机关的执法具有相应的法律法规程序，绝大部门行政机关能够严格按照法律法规实施行政行为，但是个别行政机关在程序上还是出现纰漏，本身作为行政机关在执法的问题上程序是决定实体结果公正的前提，程序违法对于结果的影响是具有重大影响。只有严格按照法律法规规定的程序执法才能保证行政机关的权威性和保障公民的权利自由性。
最后，也建议行政机关在执法过程中应当给予行政相对人充分的权利申诉和辩解，尽量做到让行政相对人对行政行为结果的信服，减少官民之间的矛盾。就本案而言，行政机关的行政行为不合法是出现在违法法律规定的时间未届满的情况下，以及送达未完成的情况下导致行政行为违法，如严格遵守法律法规实施行政行为，那么对于最终的行政行为作为相对人来说当然有义务遵循。
（文章来源：杨成铭律师）
